A NOVA PNDU, ODUS E TICS NA GOVERNANÇA URBANA

A NOVA PNDU, ODUs E TICs NA GOVERNANÇA URBANA: Um comentário otimista.

Arq/Urb Jorge Guilherme Francisconi, MRP, PhD*

O entendimento que orienta o ONU Habitat é que “Centros urbanos bem planejados, capazes de combinar espaços residenciais, comerciais e públicos com habitação acessível e fluidez na mobilidade, podem melhorar a saúde pública, a economia local e o meio ambiente.

“ Mas, e sempre existe um "mas", a cidade é um retrato de cada sociedade. Cada região do Brasil tem cidades com formato urbano próprio. As favelas encravadas em bairros ricos sintetizam a brutal disparidade social brasileira e cabe à governança urbana reduzir estas injustiças mediante melhorias que promovam a coesão social e atendam aos objetivos da ONU. O que coincide, segundo a nova Política Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU) em elaboração no Governo Federal, com a implementação dos "objetivos do desenvolvimento urbano sustentável". A sigla é ODUS e partir destas ODUS é que a nova PNDU deverá definir objetivos mais precisos. Para isso está adotando metodologias de análise similares às de PNDUs anteriores, mas com dois diferenciais básicos. Primo: os governantes atuais rejeitam os princípios e o uso do planejamento e ignoram a questão urbana. Depois, porque pretende utilizar-se de dois tipos de instrumentos para implementar suas metas: (i) os instrumentos tradicionais da administração pública e (ii) os instrumentos oferecidos por novas tecnologias, em especial as tecnologias de informação e comunicação (TICs).

É neste último que a nova PNUD mais se diferencia das PNDUs anteriores - no uso de tecnologias TICs produzidas pelo setor privado para atender prioridades do poder público. Uma iniciativa que poderá promover grande salto qualitativo na governança urbana e que terá início tão logo houver um programa federal que defina procedimentos, atividades e problemas urbanos prioritários. Ou seja, a partir do momento que MICT e MDR tenham Programa de apoio técnico e financeiro para implantar sistema de Cidades Inteligentes disposto em categorias e subcategorias de atividades urbanas e apoiado por sistemas de auto-renovação e atualização semelhantes aos adotados em smartphones. Como esboçado no programa PRODUR, em Anexo.

Para cada categoria de Cidades Inteligentes haverá plataformas e aplicativos específicos, com categorias orientadas para justiça social, produtividade econômica, governança urbana, coesão social, meio ambiente, cidadania, etc., etc. Para acelerar o programa será necessário apoiar empresas e "start ups" inovadores e incentivar gestores modernizantes e eficientes, como empresas públicas e privadas, e todos os demais usuários de plataformas e aplicativos no tecido e na práxis urbana.

Este conjunto de ideias sendo o tema deste comentário e de proposição que segue.

I. A NOVA PNDU

Uma nova Política Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU) está sendo elaborada por equipes técnicas do Governo Federal para dar continuidade às políticas urbanas adotadas desde os anos 80, quando o direito à cidade, a municipalização e o processo participativo substituíram politicas desenvolvimentistas, planos de ordenamento do solo, e governança e gestão metropolitana apoiados pelo planejamento multidisciplinar integrado como instrumentos da gestão pública.

A construção da nova PNDU reúne técnicos da SMDU do Ministério do Desenvolvimento Regional (MDR), do IPEA, da GIZ alemã bem como do MCIT, os quais adotam dois tipos de instrumentos para implantar os objetivos do Desenvolvimento Urbano Sustentável [ODUS]. A primeira vertente corresponde aos métodos e instrumentos tradicionalmente adotados em políticas públicas, a segunda vertente corresponde àqueles adotados no uso de tecnologias da informação e comunicação (TICs). que integram o vago - e amplamente difundido - conceito de “cidades inteligentes”. Na prática, como veremos a seguir, são duas vertentes paralelas que precisam ser conciliadas para aperfeiçoar a governança, promover a cidadania e qualificar as cidades brasileiras.

A nova PNDU, iniciada em 2019, será uma "revisão" de práticas anteriores Para técnicos do MDR e IPEA, o objetivo é dar continuidade e adaptar práticas dos anos 80 que substituíram aquelas cuja origem remontava aos anos 50. Segundo a linha de pensamento indicada no gráfico “trajetória da urbanização” abaixo, a nova PNDU constitui uma “revisão" cuja origem é a “constitucionalização” que estabeleceu a municipalização e o direito social da propriedade a partir de Planos Diretores (1988). Estes fundamentos constitucionais foram "instrumentalizados" no Estatuto da Cidade (EC - 2001), que consolidou conceitos idênticos aos aprovados pela Comissão Nacional de Regiões Metropolitanas e Politica Urbana (CNPU-1976) acrescidos daqueles do planejamento participativo e de o direito à cidade. A nova PNDU revisará a ”implementação" do Estatuto da Cidade (ECidade) que o Ministério das Cidades (MCidades) conduziu e também a PNDU elaborada por técnicos do MCidades e aprovada pelo Conselho das Cidades, a partir de Conferências de Cidades em 3.457 municípios. Desta PNDU de 2003, que aponta para os múltiplos problemas urbanos da época, o MCidades escolheu a regularização fundiária em áreas de menor renda e planos diretores municipais como prioridades (2003 / 2009).

II. A EXPERIÊNCIA EM POLÍTICAS URBANAS NACIONAIS

O gráfico ”trajetória da urbanização brasileira” é uma síntese parcial de fatos, eventos e etapas da evolução da gestão urbana nacional porque restrita às atividades da hegemônica corrente do participativismo e do direito à cidade, que surgiu nos anos 80. Ignora, portanto, a evolução do planejamento na gestão municipal e metropolitana a partir dos anos 50. O gráfico aponta para o período da "Ditadura" (político-tecnocrática e militar) como período marcado por "urbanização rápida e concentrada.” O que gerou o chamado "inchamento urbano". Mas ignora que para enfrentar esta crise, o governo federal criou entidades sólidas e dotadas de robustos recursos técnicos para conduzirem um amplo leque de programas urbanos intergovernamentais (União, Estado e Municípios). A instituição mais importante foi o Banco Nacional de Habitação (BNH), criado em 1964 e responsável pela aplicação dos recursos de Sistema Financeiro da Habitação (SFH - 1964) - que reunia o Sistema de Crédito Imobiliário (SCIs - 1964) e o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS - 1966), em programas habitacionais, no Programa Nacional de Saneamento Básico (PLANASA) e em outros programas, para gradualmente tornar-se o banco nacional de desenvolvimento urbano. Atuando em paralelo, o SERFHAU popularizou o conceito de planejamento urbano, elevou o padrão técnico das prefeituras e financiou planos diretores de desenvolvimento integrado, levantamentos aéreos e cadastros urbanos para todas as regiões metropolitanas da época e dezenas de cidades. Além disso, fomentou a criatividade e atuou isento de ordenamentos ideológicos, segundo dissertações da Universidade de São Carlos, mas errou ao fomentar planos diretores cuja complexidade e falta de objetividade conflitavam com prioridades e capacidade técnico-financeira de Prefeituras. Nos anos 70 surgiu a Empresa Brasileira dos Transportes Urbanos (EBTU - 1975) para coordenar, financiar e dar assistência técnica a programas de transporte urbano, como corredores de ônibus em metrópoles e aglomerados urbanos; metrô no Rio de Janeiro, trens de subúrbio em três metrópoles regionais e pavimentação de vias para ônibus em inúmeras favelas do país (PROPAV).

As PNDUs produzidas no período 1963 / 1988 são ignoradas no gráfico. Assim como foi o Plano Nacional Territorial (PNT) aprovada no Seminário de Habitação e Reforma Urbana IAB / IPASE — o chamado Seminário de Quitandinha (1963) — para integrar as Reformas de Base do Presidente João Goulart. O Plano não foi além de uma proposta preliminar, destino igual àquele da PNDU do Ministério da Habitação, Urbanismo e Meio Ambiente (MHUMA - 1988). Ignora também as duas PNDUs aprovadas pelo Congresso Nacional em leis do II e III Plano Nacional de Desenvolvimento. A primeira destas PNDUs (1975 / 1979 ) foi implementada a partir da própria Presidência da República (http://www.jorgefrancisconi.com.br/2021/04/pndu-ii-pnd-1975-1979.html), a segunda (1980 / 1985) pelo Ministério do Interior, ambas gerando importantes resultados em territórios inter e intra-urbanos, bem como oferecendo exemplos de sucessos e fiascos úteis para formuladores de novas PNDUs.

III. IMPLEMENTAÇÃO DA NOVA PNDU 2020.

Quanto à nova PNDU, ela difere profundamente das anteriores em dois aspectos básicos. Primo, porque aos instrumentos tradicionais de gestão pública somam-se a instrumentos da revolução digital e de tecnologias da informação e da comunicação (TICs) - que não existiam no passado. As duas vertentes devendo ser acionadas segundo suas características e níveis de eficiência para alcançar objetivos do Desenvolvimento Urbano Sustentável (ODUS). Segundo, porque, mais uma vez, os objetivos da PNDU não coincidem hoje com os do governo federal assim como não foram definidos mediante processos participativos. Seus objetivos derivam daqueles preconizados pelo Habitat III, Agenda 2030 e Quito 2016. Iniciativas globais que contam com grande apoio no Brasil.

Ao comparar os potenciais dos instrumentos de implementação verifica-se que os inerentes ao setor público federal enfrentam fortes limitações enquanto cresce vigorosamente o uso de tecnologias inovadoras de TICs. Ou seja, as novas tecnologias seriam a melhor opção para implementar a nova PNDU, seguindo trilha observada em muitas prefeituras e organizações do país. Mas para isso caberá contar com um programa especial de apoio em conjunto do MICT, MDR, IPEA, GIZ e ANDUS.

A opção por novas tecnologias na implantação de política urbana nacional é algo novo e desafiador. Seu sucesso exige afinadas iniciativas do governo federal junto aos gestores urbanos, às organizações sociais, ao cidadãos, ao mundo científico e acadêmico, e às empresas privadas. Tanto na formulação de aplicativos como no uso destes instrumentos.O nível de intervenção do setor público federal é uma questão fundamental porque ele precisa atuar como indutor para alcançar os objetivos, mas sem burocratizar nem participar diretamente da implementação.

Como indutor, o Governo Federal poderá organizar suas ações a partir de Grupo de Trabalho (GT) que defina rumos e prioridades. Na primeira etapa haveria Projeto Piloto com produtores e consumidores da nova tecnologia. Depois caberá promover aperfeiçoamentos que garantam a sustentabilidade de Programa que fortaleça e qualifique a participação das comunidades na governança local, promova a coesão social, reduza disparidades urbanas e apoie o potencial auto- reprodutiva de atividades econômicas. Sem esquecer que, para que isso aconteça, é necessário - melhor dito: fundamental - que o Governo Federal promova robusto programa de oferta e disseminação de “notebooks”, de acesso à rede, de disseminação da internet e de "softwares" de qualidade, dando prioridade aos alunos e professores de áreas carentes e municípios pobres.

No âmbito da governança urbana e diante das múltiplas iniciativas e atividades espalhadas pelo país, caberá fomentar estas novas tecnologias (TICs) a partir das leis de mercado, sem leis e normas e burocratizantes. Um item fundamental para obter bons resultados. A estratégia de implementação deverá obedecer a programa de trabalho que defina objetivos e avaliações por etapa. Como inspiração, aquilo que fazem os países desenvolvidos sempre que querem acelerar e consolidar setores estratégicos para seu desenvolvimento cultural, econômico, social e tecnológico. Como fez os EEUU para promover a vacina anti-Covid 19, ou a EBTU, nos anos 80, para promover novas tecnologias na área do trânsito e mobilidade.

Um Programa Nacional de Qualificação Digital da Governança Urbana (PRODUR), esboçado em Anexo, fomentaria a produção e consumo de novas tecnologias, com financiamento público e privado para agentes e organizações públicas e privadas. As linhas de crédito para estudos e pesquisa aplicada viriam de FINEP, MTCI, BNDES, GIZ, BID; para produção industrial por pequenas médias e grandes empresas do BNDES, BID, BIRD, bancos regionais, estaduais e privados. Também haveria incentivos tributários para inovações tecnológicas, similares aos de outros países, enquanto a comercialização e aquisição de equipamentos, plataformas, aplicativos e assistência técnica por usuários (prefeituras, empresas, cidadãos, etc.) será idêntica ao hoje adotado no mercado.

IV. TIPOLOGIAS DE CIDADES INTELIGENTES

Como já observado, para que o conceito de "cidades inteligentes” seja efetivamente adotado na governança urbana é necessário dar maior precisão ao conceito e à sua aplicabilidade específica. Isso porque não basta dizer que uma cidade é uma "smart city". Ela é "inteligente" no quê?

A definição de cidades inteligentes como "aglomerações urbanas que colhem dados ambientais e sociais para melhorar a vida dos seus cidadãos” caducou face ao que propõe a Carta aos Brasileiros e ao que propõe a nova PNDU. Tanto a nível mundial como no Brasil, o uso de tecnologias digitais vai muito alem da coleta de dados. Os TICs estão presentes na gestão administrativa, financeira e operacional de inúmeros serviços e práticas urbanas. Seja no setor público, seja no setor privado. A partir desta constatação torna-se necessário dar um passo adiante e criar categorias de cidades inteligentes mediante o que poder-se-ia chamar de Tipologia de Cidades Inteligentes. Em que cada cada tipologia corresponderia a uma categoria de uso, muitos dos quais indicados na Carta aos Brasileiros. Cidades Inteligentes segundo conceitos similares aos do Banco Mundial e do BID.

A definição das categorias desta Tipologia de Cidades Inteligentes seria precedida por levantamento do que acontece neste campo do conhecimento aplicado. No Brasil há uma enorme oferta pontual de aplicativos e de ferramentas inovadoras, dispersos em inúmeras instituições, mas sem uma visão estratégica e sem propostas de integração horizontal e vertical de uso a partir de políticas públicas. Para muitos, "cidade inteligente" é aquela que dispõe de sistemas digitais na coleta e uso de dados estatísticos e informações georeferenciadas. Dispor de informações é fundamental, mas insuficiente, para definir objetivos e gestão de políticas da públicas e da governança urbana. A “inteligência” aqui consiste em dispor de plataformas e aplicativos orientados para planos diretores e orçamentos municipais, gestão do uso e ocupação do solo urbano; governança urbana. Bem como para espaços públicos; educação, saúde, infraestrutura e serviços como habitação, saneamento básico, resíduos sólidos, mobilidade, segurança, meio ambiente energia, vias e calçadas - e tantos outros. Com plataformas e aplicativos segundo as categorias e subcategorias, de cada uma destas tipologias, pragmaticamente definidas a partir do mundo real.

Outra alternativa para aprimorar o conceito de Cidade Inteligente seria a de estabelecer categorias e subcategorias de uso segundo os"eixos estratégicos" da nova PNDU, como Informações Território / Cadastro; Apoio ao PlanejamentoLocal; Melhoria da Gestão; Melhoria da Governança; Obras com Enfoque Territorial. A denominação destas categorias poderia ser algo como "Cidade Ambiental- Inteligente", ou "Transporte-Inteligente”, "Saúde-Inteligente”, etc., etc..

Indo além do atual estado da arte, um grande diferencial do programa PRODUR para TICs seria o de garantir sustentabilidade e o melhorias de cada aplicativo mediante aperfeiçoamentos periódicos. Nos moldes observados em aplicativos de computadores e “smartphones" (olha o "smart" aí de novo), feitos a partir da central de inteligência de cada empresa responsável por TICs do Programa.

Concluindo, a nova PNDU abre grandes possibilidade para o uso e difusão de plataformas e aplicativos que atendam às diferentes categorias de Tipologias de "cidades inteligentes.” Com categorias segundo as exigências da governança e da cidadania urbana. Nos objetivos da nova PNDU caberia incluir o sistema de "home-office", o comércio eletrônico, o cidadão que fiscaliza / fotografa as condições urbanas (piso de vias, sinalização) e os atos criminosos (roubos, agressões, grilagem de terras). Amplo rol de atividades a ser apoiado por sistemas sustentáveis de produção, uso e manutenção de aplicativos incluídos no Programa de Cidades Inteligentes TICs / PNDU.

Brasília, maio de 2021 * Jorge Guilherme Francisconi é arquiteto pela FAU/UFRGS (1966), Master in Regional Planning - MRP (1968) e PhD em Ciências Sociais pela Maxwell School of Public Administration and Citizenship da Syracuse University (1972), com ênfase em Economia Urbana, Planejamento Regional e Regiões Metropolitanas. Sua prática profissional foi dedicada às relações entre teoria e prática do saber urbano e do saber regional.

Desenvolveu atividades acadêmicas quando: docente na UFSM, FAU/UFRGS, FAU/UnB e FGV; organizou e dirigiu o mestrado em Planejamento Urbano e Regional (PROPUR) da FAU/UFRGS; coordenou o Pós- Graduações da FAU/UnB; foi Professor-Convidado do Curso de Urbanismo da Universidade de Paris em Cretéil e da Chaire de Transporte e Logística do Conservatoire Nacional des Arts et Métiers (CNAM) em Paris e Montpellier. Participou de bancas de avaliação para Mestrado e Doutorado no Brasil e no exterior, tendo publicado livros e artigos.

Desenvolveu atividades profissionais como: profissional liberal da arquitetura e do urbanismo em escritórios especializados, Diretor-presidente da AXIS Consultoria Urbana, Assessor Técnico junto à Secretaria de Planejamento do Rio Grande do Sul. No Governo Federal foi Secretário-Executivo da Comissão Nacional de Regiões Metropolitanas e Política Urbana (SE/CNPU), Presidente da Empresa Brasileira de Transportes Urbanos (EBTU/MT) e Coordenador de Politica Urbana da SEPURB/Ministério do Planejamento. Também foi Presidente da Fundação Leão XIII, no estado do Rio de Janeiro; Consultor do PNUD junto ao governo de Mozambique e do BID junto ao Senado do Panamá; Coordenador da Equipe de Assistência Técnica do Banco Mundial para Programa Nacional de Investimentos em Transportes Urbanos do FONTUR/MI, na Venezuela; Diretor-Geral do Departamento Nacional de Trânsito (DENATRAN/MJ) e Diretor-Técnico da TERRACAP/GDF. Hoje integra o Núcleo Cidade e Regulação do Laboratório Arq.Futuro de Cidades do INSPER.

ANEXO I.

PROGRAMA NACIONAL DE QUALIFICAÇÃO DIGITAL DA GOVERNANÇA URBANA (PRODUR)

Propõe procedimentos e instrumentos para implantação da Politica Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU) ora em elaboração na SMDUR / MDR e para modernização e qualificação da governança e da cidadania urbana no país.

1. Objetivos e Metas

- fomentar a criação, produção, uso e difusão de plataformas digitais e aplicativos inovadores que atendam demandas para aperfeiçoamento da governança urbana, segundo categorias e setores de atividades urbanas (Tipologias) e segundo as respectivas condições de uso, com TICs sustentáveis porquanto periodicamente renovadas e aperfeiçoadas.

- fomentar a qualificação digital de a governança urbana, o saber cientifico e a capacidade criativa e produtiva do país de forma sustentável.

- utilizar sistemas de acompanhamento e avaliação dos resultados alcançados para alcançar seu constante aperfeiçoamento.

- promover a padronização de instrumentos básicos da gestão urbana, como cartografia, gestão financeira, legislação urbana (Plano Diretor, lei de uso do solo) e serviços públicos.

- reduzir desigualdades e fortalecer a qualidade de serviços, a qualidade de vida e a cidadania urbana. 

-fortalecer a capacidade administrativa de Prefeituras Municipais segundo tipologias de TICs compatíveis com a complexidade funcional e demandas inerentes à cada região e cada estrato populacional.

- qualificar o desempenho administrativo e as práticas profissionais de funcionários públicos nos três níveis de governo e em concessionárias de serviços.

- fortalecer os procedimentos de resposta e atendimento de demandas encaminhadas por diferentes setores da sociedade e por comunidades urbanas.

2. Atividades e Instituições envolvidas no PRODUR

- centros de estudo e pesquisa, universidades, empresas e micro-empresários para produção conceitual e técnica de protótipos de plataformas e aplicativos.

- empresas para produção industrial de aplicativos e hardware que atendam ao Programa

- cidades e setores prioritários segundo: programas nacionais que constem na legislação federal (saneamento, mobilidade, resíduos sólidos, etc); planos nacionais definidos pelo Governo Federal (Objetivos do Desenvolvimento Urbano Sustentável ODUS / PNDU); e demandas de prefeituras, de associações de municípios, de cidadãos ou de centros de estudo e pesquisa.

- FINEP, BNDES, bancos regionais, estaduais e privados, e organizações que associem-se ao programa para financiar empresas públicas e privadas, centros de estudo e pesquisa, e usuários.

3. Etapas para definir e implementar o PRODUR

- criar grupo de trabalho (GT) composto por sete membros, sendo três do setor público, três de notório saber e coordenador indicado pelo Ministro do MICT.

- ao GT caberá: estabelecer conceitos, prioridades e instrumentos a serem adotados em programa de trabalho de projeto piloto, com duração de dez meses, que servirá de modelo e microcosmos do programa proposto. estabelecer o modelo organizacional, procedimentos e instrumentos do PRODUR. promover o levantamento de iniciativas e práticas que possam integrar o PRODUR. definir e consolidar o sistema de relações institucionais que sustentam o programa.

Arq/Urb Jorge Guilherme Francisconi, MRP, PhD